王江雨（新加坡国立大学法学院副教授） 2014=6-15
南风窗 2014年第13期
2014年6月7日，在一向风平浪静的新加坡，发生了一场以本地标准来看堪称“大规模”的群众示威性活动：据报道有6000多人在新加坡唯一被允许进行公开示威的芳林公园集会，抗议国家的公积金养老制度，批评政府运作公积金制度的手法不透明，给的利息太低，不能满足新加坡人的养老需求。如集会一位组织者所诉求的，“新加坡人有权知道我们的钱去哪儿了”。
久负盛名的新加坡中央公积金制度，在本地流行的名称是其简称CPF(Central Provident Fund)，如今被为数不少的新加坡民众如此激烈批评，颇为令人感叹。长期以来，CPF是被当做一个不是福利、胜似福利的养老安排，得到很多称道甚至是模仿，但这种无需政府负担甚至能给政府带来大量财务利益的社会保障制度，如今渐显疲态，颇受诟病。
有必要首先简单介绍一下中央公积金制度的基本特点。新加坡现行的CPF制度，是英国殖民政府在1955年建立的，目的让新加坡人为养老提前储蓄。从本质上讲，CPF是一种强制储蓄制度，政府以法令形式要求新加坡公民和永久居民必须将其工资收入之一部分储蓄起来，以为养老或其他重大经济需求预先准备资金，员工就职的公司也被要求做出相应的配套缴纳。根据最新的规定，大致来说，对于55岁以下的员工，员工个人须向缴纳自己月工资的20%，雇主要缴纳16%。也就是说，每个月存在CPF里的钱要占到该员工月收入的36%左右，月积年累，这将会是一笔数额不菲的钱财，而且在法理上完全属于该员工自己的钱财，而不是像在一些福利国家一样，是属于政府补贴的福利。
新加坡政府成立了公积金局，对所缴纳的资金进行全国统一管理和使用。简而言之，这笔钱政府用来进行各种投资，给会员支付一定的利息，也允许会员在特定情况下使用和支出CPF存款。会员的CPF分为三个账户。一是普通账户，其存款可用来购房、购买CPF保险，也可用于投资和子女教育。二是特别账户，用于养老需要及购买养老相关的金融产品。三是保健账户，用于支付医疗费用。政府坐拥CPF巨款用于投资建设，会对会员支付一定利息，根据最新规定，对普通账户资金支付2.5%的利息，对特别和保健账户支付4%的利息。
新加坡的公积金制度，很早以来就被认为是一个东亚特色的“模范养老制度”。在《东亚之锋》这本很早就研究东亚发展模式的经典著作中，作者霍夫亨兹和柯德尔就将CPF当做东亚国家“社会保障筹金与工业增长的整个办法”的一个范例，给予极高评价，称新加坡技术官员所构造的这个社会保障系统，“既尊重了传统的自助信念，又努力促进了国民经济的保障。用现今流行的说法，新加坡现在已经找到了同时具备大炮和黄油的途径”。
公积金的数额有多大？2013年CPF的总结余约是2000亿美元，而2012年新加坡的国民生产总值是2700亿美元，也就是说2013年CPF总值占到其前一年GDP的74%！政府占有来自人民的如此巨额财富，为了什么目的，又怎么才能善加利用呢？
CPF制度对政府来说，几乎可以说是一项有百利而无一害的制度安排。它首要所体现的是新加坡特色的负责任的“严父”治国方式，以及李光耀不搞福利国家的坚定决心。新加坡的建国理念之一就是自力更生，人民要努力工作才能过上好生活，政府不以福利取悦大众。李光耀一开始对这一点就很明确，尽管他早就察觉“在选举期间，要应付反对党提出的福利诱惑是非常困难的”（《李光耀回忆录1965-2000：经济腾飞路》）。但其他发达国家的教训对李而言也很重要：
60年代和70年代，欧洲福利国家的失败还是不言自明的，它的害处需要两代人的时间才会显现……幸而我在理解选举中顶得住这些批评。直到80年代，西方媒体才承认福利国家的失败。
不搞制度上的福利，但也要解决民生问题。李光耀始终自称“信奉社会主义”，在相信“要使一个经济体有效率，个人的积极性和回报不可少”的前提下，认为政府“必须确保国民收入适当地从新分配，以抵消自由市场竞争下出现的极端后果”。李担任第一代总理的新加坡政府的手段是将中央公积金政策与住房政策配合使用，将殖民政府留下的只是一个简单储蓄计划的公积金扩大，提高原本只为5%的缴交率，使得雇员可以利用累积的公积金缴付购屋的首期付款和分期付款。李光耀逐步提高缴交率，从最初的5%一直到1984年的25%，其幅度之大，让他自己的劳工部长都觉得难以接受。
新加坡政府通过法律，对人民支配自己收入的权利予以限制，旨在保障人民（1）在退休时有足够的储蓄；（2）一套完全自由没有按揭贷款的房产和（3）足够的钱支付医疗需要。换言之，虽然政府不提供福利，CPF的钱完全是人民个人存下的和雇主为人民存下的，但政府“为了人民的好”，强制替人民做了这个主。
说到根子上，李光耀代表的新加坡政府，骨子里带着强烈的精英主义，内心不相信人民能够彻底为自己负责，大概是认为新加坡还没有走出“训政”时期，人民还是需要再进一步被培训和教育。这个想法一定有错吗？比如公积金制度在住房之外，还被延伸到了卫生保健领域。李光耀坚定地认为，政府不应该为民众提供免费医疗，因为免费医疗“这个理想和人类的实际行为是互相抵触的”。如下言辞，非常鲜活地表明李光耀对人民的自控能力有着何等的怀疑：
在处理政府诊疗所和医院提供免费抗生素的问题时，我第一次有这种感受。当时医生每次免费配给病人抗生素后，病人服用了两天，觉得病情没好转，就扔掉剩余的抗生素。然后，他们向私人医生求诊，自己花钱买抗生素，吃完整个疗程的药，病就痊愈了。因此，我决定医生每开一次药病人须付5角钱。这项收费，后来随着工资和通货膨胀率上升而逐渐提高。
李光耀的建议是将医疗费用与公积金挂钩，将一部分公积金存款拨付进一个特别户头，让病人共同承担医药费，如此可以防止人们滥用医疗服务。他认为福利性质的免费，必然激发人们的自私和贪心，从而浪费医疗资源。这固然是对人性的不信任，但谁又能说他说的不对呢？而李光耀认为他有这个智识替人民考虑，为人民做主，他坚信所设计的制度，虽然是让政府强行处置人民的财产，但因为必定能比人民自己做的更好更靠谱，所以既是可取的也是必须推行的。这个政策的核心是，“我们选择通过让资产增值来重新分配财富，而不是津贴消费”。
基于这种家长“替孩子管钱”的心态，CPF制度一开始就带着一种强烈的道德主义色彩。如霍夫亨兹和柯德尔所指出的，“新加坡领导人在强迫人民储蓄或者限定个人从自己已对其投放储备金的公共事业中获得应得给养的做法方面，丝毫不存在任何哲学上的疑虑，正如他们过去限制人们留长发或强迫人民剪短是不存在任何疑虑一样”。公积金制度理所当然地也被当做推行政府偏好的道德观念的工具。当公积金被扩展到医疗费用领域时，李光耀政府特地允许人们用保健储蓄户头的存款来支付会员直系亲属包括祖父母、父母、配偶和孩子的医药费，目的是“为了加强家庭凝聚力和责任感”。
另外，从公共政策的角度看，CPF为政府进行公共建设和投资提供了廉价的巨额资金，也增强了新加坡政府的财务能力，使其避免了某些发展中国家为发展工业而大量依赖外国银行提供资金的情形。在那种情形下，整个国家的主权和政府的自主性都会陷入尴尬的局面。同样，政府也不必为了筹集政府重点项目所需资金而采取财政赤字的办法，更不必与私人企业在资本市场上争夺资金。此外，CPF同时也具有大银行的某些功能，可以协助推行政府的货币政策，比如强制性的缴交率就是新加坡政府进行总需求管理的一种工具，政府通过对存款占工资百分比的调整，来改变市场上货币的供应，从而影响到整体经济的储蓄率，刺激或限制总需求。从财政政策的角度看，不推行福利政策而是采取公积金制度，可以让政府有条件保持较低的税率，让人民尽可能多地将所得纳入囊中。事实上，新加坡的所得税属于世界上最低的之一。
反过来讲，CPF制度也对政府的货币政策造成一定制约。由于人们在公积金里有着客观的储蓄，政府给的存款利率也不高，必须给人民以信心，“相信自己的储蓄不会因为通货膨胀或者新元对其他货币贬值而化为乌有“，政府必须使通货膨胀率保持在低水平，且利率要高过通过膨胀率。换言之，新元必须始终保持坚挺状态，几乎不能贬值。众所周知，货币贬值是一国政府为了扩大出口的常用手段，新加坡政府等于在这方面进行了自我阉割，只能通过其他手段促进出口。
不管别人怎么说，李光耀本人对CPF制度是感到非常自豪的。他在自己回忆录里指出，“中央公积金是新加坡变成了一个不同的社会。人们有了客观的储蓄和资产，对生活的态度也变了，他们更清楚地意识到自己的能力以及对自己和家庭应负的责任”。
然而从人民角度讲，CPF是否对他们有利，端的依赖CPF的管理者是不是一个“好政府”。可以看出，在CPF运作中，政府与人民的权益完全不对等，政府强制占有人民的部分财产，对其按照自己的意志去使用，而对财产所有者本人处分该财产则施加了种种限制。更有甚者，对这笔资金的管理和使用，基本上完全由政府官僚做主，普通人难以了解其如何运作。在近些年来，越来越多的新加坡人觉得政府管理CPF的手法太不透明，而且对CPF资金的使用限制太死，支付的利息也过低。对长期习惯坐享CPF利益的新加坡政府来说，如何向这些质询做出交代，确实是个难题。
平心而论，CPF制度确实是一个了不起的发明，体现了李光耀和他的同僚们对人性的洞察和冷峻务实的政策取向。毕竟，随着本地人生育率的降低和生活水平的提高，新加坡走向老龄化和高龄化已是必然趋势，养老将成为最大的社会问题之一。既然传承李光耀治国哲学的新加坡政府有很好的理由坚决反对福利社会，希望新加坡人“勇猛刚强”、自力更生，而又必须给人民以社会主义式的照看，那么CPF这种安排就是一切限制条件之下可以选择的最佳模式了。收益虽不理想，但毕竟是个保障，而且钱最终也还是“取之于民用之于民”，并没有被政府或其他人所侵吞，只是不能快意地肆意消费独立处置而已。而有父权情怀的新加坡政府，怕的也就是人民拿着钱去挥霍，哪怕是人民自己的钱。
事实上抗议者们自己也知道这个制度本身的巨大优势，所以他们并没有要求“推倒重来”，废除公积金体系。他们只是要求政府在运作人民的储蓄时更透明，让人民更多知情，允许人民将CPF存款用于其他的更多方面包括教育投资等，并允许55岁以上的人将存款全部提出。此外，并且政府既然已经从CFP资金中得到巨大收益，也应该提高存款利率（一个组织者要求将利率提高到6.5%）。应该说，这些要求也不全然是技术问题，有些已经设计到CPF制度的本质和新加坡政府运作的基本原则。
值得注意的是，这次芳林公园几千人的抗议集会并不是一个孤立事件，它实际上是新加坡社会进入某种转型期的一个标志性事件。这个事情的起因是一个33岁的博客写手鄞义林发表博文《你的公积金到哪里去了？》，涉嫌影射身为政府投资公司主席的总理李显龙挪用公积金款项，李显龙随即对鄞义林发出律师函警告，最后对他提起控告。被告后，鄞义林公开为律师费筹款，以原本籍籍无名之身，却在数日内收到超过9万新元的款项，体现一定范围的人心向背，有论者认为这表现了某些人对政府以李光耀时代惯用的法律诉讼手段对付不同意见者的做法已有不满。鄞义林更迅速组织芳林公园的集会，得到数千人出面参与，在会上他强力抨击政府的高压政策，颇得到某些与会者的赞同。总而言之，自人民行动党在上届大选中前所未有地失掉一个集选区的全部国会议席后，新加坡政治已经进入转型期，反对党渐渐的壮大，个别的人民也开始就自己的反对主张大声发言，一向以廉洁能干而着称的执政党，现在面临着前所未有的挑战，它如何应对，值得从多个角度认真观察。
此事尚未落幕，消息刚刚传来，博客作者和集会组织者鄞义林已与6月10日被他所就职的政府医院陈笃生医院解雇。医院说他“玩忽职守”，滥用工作资源，对此鄞义林自己在个人Facebook上连发两帖，第一帖承认个人工作表现欠佳，第二帖却又说自己遭解雇，实因政治因素使然。毫无疑问，这是在重复以前发生多次的故事：异议者被处理的时机让人浮想联翩，但从纯法律的角度讲，其自身确实能被找出一堆拿不上台面的问题，从而使得这些“处理”在法律技术上几乎无懈可击。
*The writer blogs at http://xinguozhi.wordpress.com/